A presente proposta visa complementar o texto estatutário pelos seguintes motivos:

Nos termos do artigo 75 do Regulamento Geral do Grande Oriente Paulista, e do § 3º, inciso II do artigo 57 da Resolução nº 009/2023, do Regimento Interno da PAL, apresentamos o Projeto de Lei complementar ao texto estatutário inserido no Artigos 120, 123 e 124 do Regulamento Geral do Grande Oriente Paulista.

Conforme preceitua o Art. 130 do Regulamento Geral do Grande Oriente Paulista, onde estabelece como subsidiária, a legislação brasileira, nos casos omissos em nossa legislação interna, fundamentamos a exposição de motivos conforme segue.

O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do Brasil e compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA.

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.”

O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.

De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”

Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos planos regionais e setoriais.

O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:

“§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

            Fundamentada na concepção de planejamento normativo, estático e imutável, desenvolveu-se uma corrente doutrinária que advoga a existência de uma relação hierarquizada entre as leis orçamentárias (PPA-LDO-LOA) em nosso ordenamento, segundo a qual as relações travadas principalmente entre lei do plano plurianual e lei orçamentária indicariam a existência de uma subordinação. Nesse diapasão, a referida corrente doutrinária defende que:

“a Constituição Federal de 1988 institucionalizou um verdadeiro sistema orçamentário ao prever a edição de uma lei do plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei do orçamento anual, todos atos normativos que, de forma hierarquizada, se interligam com o objetivo de dotar o setor público de um processo de planejamento orçamentário que espelhe um plano de governo a longo, médio e curto prazos (arts. 165 e 166)”. (MEIRELLES, 2006, p. 266)

No mesmo sentido e apontando a existência de hierarquia entre os diversos instrumentos de planejamento e orçamento:

“Prevalece uma hierarquia entre os diversos instrumentos de planejamento de políticas públicas, de forma que leis inferiores (orçamento e créditos adicionais) devem ser compatíveis com o que dispõem as leis superiores (do plano plurianual e das diretrizes orçamentárias anuais) (LEISTER, 2010, p. 954).

Ives Gandra da Silva Martins e Celso Bastos (2001), apresentam linha de raciocínio assemelhada, muito embora não cheguem a defender, de forma explícita, a existência de hierarquia:

“Em outras palavras, o plano plurianual a que faz menção o legislador não cuida somente de meras sugestões desenvolvimentistas, mas impõe ao Poder Público limites a sua atuação intervencionista e parâmetros à programação que implique despesas e receitas, vinculadas a mais de um exercício.”

“Por essa razão, tais planos, por serem mais amplos, prevalecem sobre as leis orçamentárias anuais naquilo em que cuidar da mesma matéria, sendo a ordem de indicação do art. 165 preferencial. Vale dizer, a sociedade, a partir do plano plurianual, sabe o comportamento que espera do governo no concernente aos projetos de longo alcance, sendo os orçamentos mero reflexo daquela parte do planejamento que se esgota no exercício.”

Fundamentada e estabelecida a existência de uma relação de hierarquia entre as leis orçamentárias, facultou-se a disseminação de vínculos pautados pela subordinação, pois as leis do PPA, LDO e LOA constituem um conjunto orgânico, hierarquizado e articulado no tempo, tendo como princípio básico o planejamento e a coordenação da ação de gestão.

O PPA é a peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária (PPA, LDO, LOA) embora sejam estas constituídas de leis ordinárias. A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias possibilita uma linguagem unificada nas relações entre essas três leis, permitindo a integração entre o planejamento e o orçamento.

Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de proposta, para análise e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execução.

O Estatuto Social do Grande Oriente Paulista, documento registrado sob o nº 80.914 de 03/03/2023, preceitua em seu Art. 19 que:

Art. 19. Toda movimentação financeira da Associação, inclusive entre os Bancos Públicos ou Privados, dar-se-á de forma conjunta não solidária entre o Presidente ou o Vice-Presidente do Poder Executivo e o Grande Secretário de Finanças designado.

§ 1º Os Recursos e Despesas deverão ter previsão em Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

            Da mesma forma o Regulamento Geral do Grande Oriente Paulista, Lei nº 34 de 24 de maio de 2022, determina que:

Artigo 120. O orçamento do GOP será composto de Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), todas de iniciativa do Poder Executivo, integrando-se à receita, obrigatoriamente, a totalidade das rendas, os suprimentos de fundos, e estabelecendo, na despesa, de forma discriminada, as dotações necessárias para atender a todos os encargos do exercício financeiro do GOP, compreendidos os do Executivo, Legislativo e Judiciário.

§ 1º O orçamento compreenderá as receitas e as despesas referentes a todos os Poderes e Órgãos Administrativos da Associação.

§ 2º As verbas destinadas a cada Poder e, a cada Grande Secretaria serão movimentadas pelos respectivos titulares, em conjunto com o Grande Secretário de Economia e Finanças, na forma regulamentar.

§ 3º A Lei Orçamentária não conterá dispositivos estranhos à provisão de receita e à fixação da despesa, exceto no que se relacione com abertura de crédito suplementar e remanejamento de verbas quando solicitadas para aplicação de saldos remanescentes de outras verbas para compensar despesas fixadas.

§ 4º São vedados o estorno de verbas e a concessão de créditos ilimitados.

§ 5º A abertura de crédito suplementar ou especial dependerá de prévia autorização legislativa e a abertura de crédito extraordinário só será admitida no caso de calamidade pública, que afete o interesse do GOP.

§ 6º Quando no curso da execução orçamentária, houver carência em determinada rubrica e sobras em outras, faculta-se ao Grande Secretario de Economia e Finanças, devidamente autorizado pelo Grão-Mestre, promover o remanejamento de tais verbas até o limite estabelecido pela Lei Orçamentária.

O artigo 120 e seus parágrafos do Regulamento Geral tratam exclusivamente do orçamento anual, sem abordar o Plano Plurianual (PPA) e as Diretrizes Orçamentárias (LDO). No artigo 123, há uma menção à LDO, porém, não se estabelece o prazo de vigência. Já o artigo 124 cita o PPA, mas também não define seu prazo de vigência.

A Lei do PPA atualmente em vigor, LEI Nº 037 de 12 de dezembro de 2022, vigência de 2023 a 2026, estabelece um prazo de quatro anos, o que se justifica pelos mandatos na vida profana, que são de quatro anos. No entanto, no Grande Oriente Paulista (GOP), o mandato do Grão do Mestre tem duração de três anos. Portanto, o principal instrumento de planejamento do GOP deve seguir a mesma lógica, com o PPA tendo uma vigência trienal, alinhada ao período do mandato do Chefe do Poder Executivo e não coincida exatamente com ele.

O período de vigência do PPA inicia sua validade no segundo ano de mandato do Chefe do Executivo e avança sobre o primeiro ano do mandato futuro. Não por acaso, isso ocorre prevendo que os planos não sofram descontinuidade de um mandato para o outro.

No caso da LDO, devido às suas funções, possui uma vigência diferenciada, que ultrapassa o exercício financeiro. Isso ocorre porque uma das principais funções da LDO é orientar a elaboração, execução e alteração da Lei Orçamentária Anual (LOA), estabelecendo parâmetros para a alocação dos recursos. Dessa forma, a LDO desempenha um papel crucial na gestão financeira, garantindo que os recursos sejam distribuídos de maneira eficiente e eficaz ao longo do exercício financeiro.